Az elmúlt másfél évben a közpénzügyi fegyelem az érdeklődés középpontjába került. Talán, mert mára nemcsak az elemzők, hanem a közgazdaságtant nem foglalkozásszerűen űzők között is tény lett: a makrogazdasági problémák előbb-utóbb a mindennapokban is visszatükröződnek. Írásomban bemutatom a kormány által jegyzett közpénzügyi törvényjavaslat megszületésének körülményeit, de a helyzetelemzésen túl néhány javaslatot is megfogalmazok, valamint utalok egy-két olyan összefüggésre, amelyek eddig nem kaptak kellő hangsúlyt a Portfolio.hu hasábjain folyó vitában.

A kiinduló helyzet

2006 júniusában a kormány nyilvánosságra hozta államháztartási hiányprognózisát, amely jelentősen eltért a költségvetési törvényben foglalttól. Az államháztartási folyamatok változatlanságát feltételezve a deficit várható mértéke e szerint év végére meghaladta volna a 10 százalékot. A hiány "elszaladásának" mértéke vetette fel minden korábbinál hangsúlyosabban a felelős állami magatartás definiálásának szükségességét, közpénzügyeink újragondolását.

Élénk szakmai vita bontakozott ki, milyen tényezők játszottak szerepet a fenntarthatatlan államháztartási helyzet kialakulásában, miért nem működtek a rendszerbe épített "fékek". Közgazdasági műhelyek, szakírók, elemzők között konszenzus alakult ki a téren, hogy az államháztartás tartós egyensúlyának biztosítása érdekében olyan intézményi megoldásokra van szükség, amelyek nem engedik, hogy egy kormány újra kockára tegye az ország rendszerváltás óta elért gazdasági eredményeit és társadalmi kohézióját.

A helyzet komolyságára való tekintettel a polgári oldal még a nyár folyamán megtette javaslatát. Az úgynevezett Költségvetési Tanács gondolata azon megfontolásból származott, hogy - az Állami Számvevőszék mellett - további intézményi garancia jelenjen meg a költségvetés véleményezésekor, így egy újabb "fék" beépítésével a megalapozatlan költségvetési tervek kritikája még nagyobb teret kaphasson. (A javaslatot az Országgyűlés többsége napirendre sem vette; és a kormányoldal prominens képviselői minden létező fórumon hangsúlyozták, hallani sem akarnak semmiféle ilyen jellegű szabályozásról.) 2007 elején ez a javaslat a miniszterek személyes felelősségével egészült ki. (A törvényjavaslatot ez esetben sem vette napirendre az Országgyűlés többsége.)

Első javaslatunkhoz képest majd egy éves késéssel, a kormány is elkészítette a maga koncepcióját. A tervezet - mely csak címében hasonlít a korábbi ellenzéki javaslathoz - alapvetően három terület szabályozására vállalkozik: a központi alrendszer szintjén úgynevezett reáladósság-szabály segítségével tartaná egyensúlyban a közpénzügyek alakulását, az önkormányzatok esetében a hitelfelvételt korlátozná, valamint felállítaná a Törvényhozási Költségvetési Hivatalt. (A megbeszéléseken mindvégig az Országgyűlés Költségvetési Hivatala volt az elnevezés.)

A törvényjavaslat első két pillérjére térve...

A törvényjavaslatban megfogalmazott, közpénzügyekkel kapcsolatos felelős állami magatartás szabályozása ebben a formájában rövidtávon ellentmondásos, hosszabb időhorizontot tekintve kifejezetten káros következményekkel jár a magyar gazdaságra nézve. A kormány által beterjesztett szabályozás ugyanis bár az államháztartás összes alrendszerét érinti, de azt nem koherens módon teszi. Továbbra is megválaszolatlan marad az az alapkérdés, minthogy mi tekinthető állami és mi önkormányzati feladatnak. Ebből következően a köztük fennálló feladatfinanszírozásról sem tudhattunk meg többet, azaz a probléma "a szőnyeg alá van söpörve".

Márpedig a finanszírozási kérdések tisztázása nélkül a központi alrendszer szintjén a reáladósság-szabály úgy is érvényesülhet, hogy a központi kormányzat a szükséges anyagi eszközök biztosítása nélkül ad át feladatokat az önkormányzatok számára. Ez a jelenség nem újszerű, az elmúlt időszakban megugró önkormányzati adósságállomány, hihetetlen mértékű kötvénykibocsátás mögött jelentős szerepet játszott a központi kormányzat pénzeszköz nélküli feladatdelegálása. (Érdemes ugyanakkor megjegyezni, hogy a kormány azon egyre gyakrabban hangoztatott állítása, miszerint alapvetően az önkormányzati szektor tehető felelőssé az államháztartás eladósodottságért, nem állja meg a helyét. A Magyar Nemzeti Bank adatai szerint 2002 második fele óta az önkormányzatok adósságállománya 423 milliárd forinttal, a központi költségvetésé 7279 milliárd forinttal nőtt.)

A javaslat második pillére az önkormányzatok hitelfelvételének korlátozása. Ez az első pillér alkalmazásával együtt immáron nem hitelfelvételre, hanem vagyonfelélésre, különféle "trükkök" alkalmazására kényszeríti az önkormányzatokat. Félő, ez a két pillér a jelenleg is már túlélésükért küzdő, hátrányosabb helyzetben lévő önkormányzatokat sújtja leginkább, hiszen az iparűzési adóbevételek területi egyenlőtlensége folytán, a szabályozás elsősorban az ő esetükben jelent komoly problémát. Egy átgondolatlan, nem megfelelően előkészített törvényre az önkormányzatok a szabályozás kijátszásával reagálhatnak, s ez a jogszabályainkba, intézményeinkbe vetett bizalmat is csökkenti. A javaslat tehát miközben a hiányt "egyik zsebből átteszi a másikba", újabb problémát is generál.

Tényleg ez kell nekünk?

A javaslat harmadik pillére, egy új intézmény felállítását készíti elő. Ezzel kapcsolatban egy eddig talán kevesebb figyelmet kapott módosítás az, ahol a legélesebb ellentét húzódik a kormány és az ellenzék között. A költségvetés véleményezésére a kormány nem az Állami Számvevőszék mellett, hanem helyett - egyébként indokolatlanul magas költségvetési támogatást biztosítva - hozna létre egy új intézményt. Márpedig ez a megoldás értelmetlen.

Az Állami Számvevőszék működése során szakmai tekintélyre és hitelességre tett szert. Lecserélése azon túl, hogy - komoly érvvel nem indokolható - súlyos bizalmi kockázatot hordoz, mely nem lehet érdeke egyetlen hosszabb távra tervező kormánynak sem. Hiteles intézmények nélkül hogyan nyeri vissza Magyarország az elmúlt időszakban elveszített bizalmat? Különösen érdekes, hogy először a 2010. évi költségvetésről nem lenne számvevőszéki vélemény. Véletlenül éppen a választások évében!

Miért gondoljuk, hogyha egy közel 20 év alatt komoly tekintélyre és hitelességre szert tett intézmény véleményére nem hallgat egy kormány, majd fog egy épp most megalakulóéra? Az elmúlt években a közgazdasági szakma, nemzetközi és hazai elemzők nem az Állami Számvevőszék irányába fogalmaztak meg bírálatokat, hanem amiatt, mert az elmúlt öt év során a törvényben vállalt államháztartási hiánykorlát és a teljesült hiány között jelentős volt a szakadék.

Ha a számvevőket lecserélnénk, azaz ezt a törvényjavaslatot a mostani formájában fogadnánk el, akkor ennek árát nem más, mint a választók fizetnék meg. Egyrészt azzal, hogy olyan feladatellátásra teremtünk egy új intézményt, úgymond sóhivatalt, amelyet ezidáig magas szakmai színvonalon látott el az Állami Számvevőszék. (Mit szólna, például a Magyar Nemzeti Bank elnöke, ha az elmúlt évek felelőtlen gazdaságpolitikája miatt bármely felelősen gondolkodó közgazdász új monetáris intézmény felállítására tenne javaslatot?) Másrészt, hiteles intézmények, hiteles személyek nélkül a magyar kormány által Brüsszelben bemutatott számok instabillá válnak, amely jelentős többletterhet róna - kamatfelár formájában - a költségvetésre, végső soron minden állampolgárra. Mindezen érvek figyelembevételével nem hiszem, hogy felelős közgazdász ma komolyan támogathatja az Állami Számvevőszék lecserélésére tett kormányzati javaslatot.

És ami nagyon hiányzik belőle

Egy törvényjavaslatról sokat elmond, ami benne van, de időnként még többet, ami kimarad belőle. A szóban forgó törvényjavaslat nem rendezi az államháztartási körön kívül, illetve az azon belül történő elszámolás rendjét. Ez annak tudatában, hogy az elmúlt években Magyarország többször is komoly kritikát kapott az Európai Bizottságtól a kreatív könyvelés miatt - amely jelentős szerepet játszott a felelőtlen fiskális gazdálkodás állandósulásában -, nehezen magyarázható. Hiányzik a javaslatból a köz- és magánszféra együttműködésének törvényi szabályozása. (Idetartozik, hogy az Európai Bizottság 2007. novemberi Gazdasági Előrejelzésében kockázatként szerepelteti a magyar államháztartás helyzetével összefüggésben a MÁV adósságállományát.)

A törvényjavaslat legszembetűnőbb hiányossága mégis az, hogy nem tartalmaz szankcionálást, nincsenek benne garanciális elemek. Ha arra gondolunk, hogy Magyarország uniós csatlakozása óta minden év decemberében (illetve 2006-ban, szeptemberben is) bemutatja felzárkózási programját az Európai Unió számára, s hogy ez milyen mértékben nem kötötte eddig a kormányokat, akkor ez a törvényjavaslat súlyos fogyatékosságának tekinthető. A kérdés ez esetben is az, ha egy kormányt nem köt olyan dokumentum, amely hazánk nemzetközi hírnevét, elfogadottságát nagymértékben befolyásolja, akkor egy szabály miért tenné? Miért nem lehet a döntések mögött személyes felelősség, ha valóban a szabály betartása a célunk?

Lenne megoldás

Ahhoz, hogy sikerüljön megoldást találni, közös nevezőre hozni a ma még széttartó véleményeket, fontos, hogy a felek újfent tárgyalóasztalhoz üljenek. (Nem célszerű idő előtt felállni az asztaltól, s nem létező megállapodásokat közös döntésként feltüntetni, kommunikációs fogásként kezelni közpénzügyeink rendbetételét.)

A szabályozást világos alapokra kell helyezni. Első lépésként meg kell határozni a központi és a helyi önkormányzatok közötti - ma még tisztázatlan - feladatmegosztást. Ezt követően az önkormányzatok számára minimálisan előírt feladat ellátásához biztosítani kell az anyagi forrást. A hitelfelvételi korlát csak harmadik lépésként jöhet. (A Fidesz akár egy szigorúbb szabályozást is elképzelhetőnek tart, mely szerint az önkormányzatok csak felhalmozási oldalon vehessenek fel hitelt, azaz fejlesztéseikhez, s ne működéseik finanszírozásához.)

Negyedik lépésben az államháztartás egészére egy egyszerű, transzparens, mindenki által jól követhető szabály megalkotását tartjuk célszerűnek. A reáladósság-szabály ennek a feltételnek sem a Magyar Nemzeti Bank, sem az Állami Számvevőszék, sem a Nemzetközi Valutaalap szerint nem tesz eleget. Mivel Magyarország újraelosztási rátája a 2006. évben az Európai Unió 27 tagállama közül a harmadik legmagasabb volt (51.8 százalék), ezen megfontolásokból javasoltuk a tárgyalások során, úgynevezett kiadási plafon bevezetését, amely a túlzott állami költekezést hivatott megállítani. (Természetesen a szabály megalkotásának és hatékony alkalmazásának előfeltételei a korábban kritikaként megfogalmazott elemek, úgymint az államháztartási körön belül, illetve államháztartáson kívül történő elszámolás rendjének, és a köz- és magánszféra együttműködésére vonatkozó törvényi szabályozásnak a megteremtése, valamint a szabály betartását segítő garanciális elemek törvényjavaslatba történő beépítése.) Az állam kiszorító hatásának mérséklésével ily módon nagyobb teret hagynánk a vállalkozások számára, ezzel segítve a magyar gazdaság növekedésének újraindulását.

Az intézményi háttér megteremtésével kapcsolatban lényegesnek tartjuk, hogy a Költségvetési Hivatal, vagy a Költségvetési Tanács semmiképp sem az Állami Számvevőszék jogkörét megkérdőjelezve, hanem azzal összhangban jöjjön létre. Támaszkodjon az Állami Számvevőszék hosszú évek folyamán felhalmozott tudására, tapasztalatára. (Ezekhez a feltételekhez mindvégig ragaszkodtunk a tárgyalások alatt.) Az új intézmény további biztosítékot, ha úgy tetszik "féket" jelentene a közpénzügyek gazdálkodásában. Azt az üzenetet hordozná a hazai és külföldi gazdasági szereplők számára, hogy a magyar kormány elkötelezett az államháztartási hiány elfogadható, normális szinten tartásában.

Nyugtalanító jelek

Kulcsfontosságú a közpénzügyeinkkel kapcsolatos felelős kormányzati magatartás megteremtése; az ehhez szükséges feltételek támogatandók. (A polgári oldal ennek érdekében nyújtotta be javaslatát 2006 nyarán, később kiegészítve azt 2007 elején.) Egyértelműbben fogalmazva: a költségvetési fegyelem helyreállításnak nincs alternatívája. Ezt a szakmai-társadalmi igényt nem szabad azonban a kommunikáció oltárán feláldozni, s azt meglovagolva, olyan javaslatokat a Parlament elé terjeszteni, amelyről nem született megállapodás. Mindez a kormányzati hozzáállás komolyságát kérdőjelezi meg, és a tárgyalások sikerét hátráltatja. Az elsődleges-egyenlegszabály egy éven belüli megváltoztatása szintén nem a bizalom légkörét erősíti.

Felelős költségvetés elkészítéséhez nem egy - egyébként indokolatlanul magas költségvetési támogatású - "sóhivatal" felállítása szükséges, hanem többek között olyan független intézmények véleményének figyelembevétele, mint amelyeket az Állami Számvevőszék minden évben nyilvánosságra hoz. Lehet, hogy az ajtó mögé is benéz, és az kényelmetlen, de ez a dolga. Nem maga miatt, hanem mindannyiunk érdekében.

E szempontokat mérlegelve a törvényjavaslat jelenlegi formájában inkább tekinthető látszatmegoldásnak, mintsem egy szakmailag alaposan átgondolt koncepciónak. Szembeötlő hiányosságai folytán olyan felvetéseknek ad teret, minthogy az egész törvényjavaslat csak azért került ilyen rohamléptekben a nyilvánosság elé, hogy ne a kiigazítás elhibázott szerkezetéről, a GDP-növekedés 10 éves mélypontjáról, vagy a kormányzati politika ellentmondásos intézkedéseiről beszéljünk. Trükközésre, vagyonfelélésre való kényszerítés, egy közel 20 éve megfelelően működő intézmény hatáskörének csorbítása az egyik oldalon, valamint egy jól csengő cím a másik oldalon. Vajon mi lehet az igazi cél?