Dr. Sólyom László
Köztársasági Elnök Úr részére


Tisztelt Elnök Úr!

Az Országgyűlés 2008. október 20-án szavazott az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről szóló T/5883. számú törvényjavaslatról. A kihirdetés előtt álló törvényjavaslat által bevezetendő új mezőgazdasági támogatási rendszer álláspontom szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezett jogbiztonság elvét és a 13. § (1) bekezdésben alkotmányos védelemben részesített tulajdonhoz való jogot, ezért indítványozom, hogy Köztársasági Elnök Úr az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében biztosított jogkörével élve véleményezésre küldje meg az Alkotmánybíróságnak az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről szóló T/5883. számú törvényjavaslatot.

1. A törvényjavaslat kifogásolt rendelkezései, és azok tényleges hatása, alkalmazásuk következményei

A törvényjavaslat elfogadásával 2009. január 1-jétől a jelenlegitől alapjaiban eltérő mezőgazdasági támogatási rendszer lép életbe, az úgynevezett SAPS rendszerről áttérünk az SPS rendszerre. (Megjegyzendő, az említett áttérést az EU csak 2013-ra követeli meg.)

Mint ismert, az EU-hoz utólag csatlakozott országok gazdálkodói két forrásból kaphatnak gazdálkodásukhoz támogatást. Az egyik forrást az EU biztosítja, amelynek nagysága 2004 évtől kezdődően csak 25 %-os a régi tagországok gazdálkodóinak támogatásához képest, de ez a százalékos támogatás meghatározott szabály szerint évről évre növekszik, és 2013-ra éri el az EU-s gazdák támogatottsági szintjét. Ezt a támogatási formát hívjuk (angol rövidítése után) SAPS rendszernek, melynek lényege, hogy mindig az kapja a támogatást, aki a földet használja. Ha a tulajdonos értékesíti a termőföldet, vagy bérleti szerződés lejártával a bérlő visszaadja a termőföldet a tulajdonosnak, akkor a támogatás együtt mozog a termőfölddel, és az új használóhoz kerül, a támogatás lehívását az új földhasználó kezdeményezheti. A másik forrást a koppenhágai szerződés teremti meg, amelynek értelmében minden újonnan csatlakozott tagország az EU-s támogatást kiegészítheti a nemzeti költségvetésből, amelynek mértéke az EU régi tagországai gazdálkodóinak juttatott támogatás 30%-a. E nemzeti forrásból származó támogatást hívjuk "top up"-nak, azaz feltöltésnek. E második forrást az elfogadott szabályok szerint fokozatosan csökkenteni kell, és 2013-ra ki kell vezetni, ahogyan növekszik az EU-s támogatás.

Az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból finanszírozott egységes területalapú támogatásokhoz (SAPS) kapcsolódó 2007. évi kiegészítő nemzeti támogatások (top up) igénybevételével kapcsolatos egyes kérdésekről szóló 29/2007. (IX. 24.) FVM rendelet és a történelmi bázis jogosultságról szóló 106/2007. (IX. 24.) FVM rendelet értelmében 2008. január 1-jétől a nemzeti költségvetésből érkező támogatást (top up) már az egységes mezőgazdasági támogatási rend szerint (angol rövidítése után SPS) kell kifizetni. Ezen rendelkezések alkotmányossági vizsgálata iránt több magánszemély az Alkotmánybírósághoz fordult, és ugyanezt tettük a Fidesz, KDNP, Magosz nevében is. A most kihirdetés előtt álló törvényjavaslat 2009. január 1-jétől már az EU-ból érkező támogatásokra is elrendeli az új (SPS) típusú kifizetést.

A javaslat az SPS rendszer egy olyan szélsőséges változatát vezeti be, amelyet eddig egyetlen EU-s tagországban sem használnak. (A régi tagországoknak kötelező volt bevezetni az SPS valamelyik modelljét, az új tagországok 2013-ig kötelezettek erre, de eddig csak Málta és Szlovénia tett eleget ennek a kötelezettségnek, a többi jelentős mezőgazdasággal bíró tagország tiltakozik ellene.)

Az SPS modellben meg kell jelölni egy bázis évet, vagy éveket, amelyek alapján megállapítják, hogy az adott országban mekkora volt a földhasználathoz, és állattartáshoz kapcsolódó támogatási összesen (az adott év(ek)ben). Magyarország nem többéves időszakot és annak átlagát jelölte meg bázisévnek (mint ahogy ezt tették az EU több országában), hanem egy csupán 2006-ot jelölte meg. Aki a megjelölés tényéről bennfentes információval rendelkezett, 2006-ban óriási mértékben vásárolt csőd közeli mezőgazdasági üzemeket, mert tudta, hogy a bérelt földek után járó vagyoni jogot így megszerezheti. (A rendelet és törvényjavaslat előkészítése 2005 őszén kezdődött el.) Ezen korrupciós jelenség elkerülése érdekében is szerencsés lett volna a törvényben 3 év átlagát megjelölni bázisadatnak.

A javaslat a termőföld után igényelt támogatásra való jogosultságot alakítja át önálló vagyoni joggá, amelynek jogosultja az, aki 2006-ban bármilyen jogcímen (földtulajdonos saját földhasználattal, bérlő bérelt földdel) földhasználó volt, és ilyenként igényelt támogatást. Ezzel az aktussal a törvényjavaslat a támogatást elválasztja a termeléstől, azaz a termőföldtől, mint önálló vagyoni jog, forgalomképes, a termőföldtől és használatától függetlenül. (Az EU egyébként ilyen követelményt nem támaszt a támogatási jogosultsággal kapcsolatban.)

Ha a tulajdonos használta 2006-ban a termőföldet, akkor a szabályozás nem okoz problémát, hiszen ebben az esetben a tulajdonos lesz a föld után járó támogatás vagyoni értékű jogának jogosultja. Visszás és aggályos helyzet áll elő azonban akkor, ha bérlő használta a termőföldet 2006-ban. Ezekben az esetekben a jogszabály visszaható hatállyal a termőföldre vonatkozó tulajdonjogra újabb vagyoni jogot telepít azok számára, akik 2006-ban a tulajdonossal létesített szerződési jogviszonyban a földterület használatára voltak jogosultak. A szerződés megkötésének időpontjában a tulajdonos szerződési akarata értelemszerűen erre nem terjedhetett ki, a támogatási jogosultság, mint önálló vagyoni jog sorsáról természetesen nem rendelkezhettek. Adott esetben a bérlő a bérleti szerződés lejártával a támogatási jogosultságot nem köteles visszaszármaztatni a földtulajdonosnak, azt maximum két évig megtarthatja, rendelkezhet vele, értékesítheti azok számára, akiknek támogatási jogosultság nélküli termőföld került a használatukba. Ezáltal a törvényjavaslat szerinti szabályozás megvalósulása esetén a tulajdonos rendelkezési jogát vonja el, amellyel sérti a tulajdonhoz való jog alkotmányos alapjogát.

A visszamenő hatályú szabályozás óriási problémát generált azoknál, akik 2006 és 2008 között vásároltak termőföldet, vagy bérleti szerződésük ez idő alatt lejárt, és ismét a termőföld birtokába kerültek. Saját földtulajdonuk után támogatásra nem ők jogosultak, hanem azok, akik 2006-ban művelték azt. A javaslat az ún. nemzeti tartalékból próbálja majd azokat támogatáshoz juttatni, akik extrém körülmények között vesztették azt el. Bár ez a tartalék mértéke az EU szabálya szerint a teljes támogatáskeretnek csak 3%-a lehet, a magyarországi tervek szerint csak 0,5%-os lesz, azaz igen csekély.

Az a földtulajdonos, aki támogatási jogosultság nélkül kapja vissza termőföldjét, nagyon komoly vagyonvesztést szenved el. Ugyanis támogatási jogosultság nélküli termőföldet nem, vagy csak nagyon veszteségesen lehet értékesíteni, bérbe adni sem lehet, és maga sem tudja művelni, mivel az EU rendszerében a támogatás nélküli gazdálkodás biztos veszteséget jelent. Így a tulajdonosnak nem marad más lehetősége: vagy vásárol támogatási jogosultságot (kb. 150.000 Ft/ha lesz a piaci értéke a nyugati tapasztalatok alapján), vagy eladja a termőföldet annak, akinek jogosultsága van. Ebben a rendszerben Európa legnagyobb koncentráltságú földbirtok és földbirtokos csoportjai jönnének létre, amelynek vidéken súlyos társadalmi következményei lesznek, az előjelei pedig már most láthatóak. Magyarországon jelenleg mintegy 1.800.000 (!) olyan földtulajdonos van, aki bérbe adta a termőföldjét, összességében mintegy 3.000.000 ha-t. Ezen 1.800.000 földtulajdonos vagyona után keletkeztet a javaslat mintegy 450 mrd Ft vagyoni értékű jogot, mindössze néhány ezer (!) földbérlő számára. Az állam jelenleg mintegy 400.000 ha termőföldet döntő mértékben bérleti formában művelteti, és a javaslat értelmében a bérlő kapja meg a támogatási jogosultságot. Amikor a bérleti szerződés lejár, az állam visszakap egy támogatás nélküli területet, amelyet szintén csak óriási vagyonvesztéssel lehet eladni, esetleg bérbe adni.

2. A tulajdonhoz való alkotmányos alapjog sérelme

Álláspontom szerint a fentiekben ismertetett szabályozás a tulajdonhoz való jogot az alábbiak szerint sérti.

Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot, (2) bekezdése pedig a kisajátítás feltételeinek meghatározása mellett lehetőséget teremt annak elvonására is. Az Alkotmány maga nem szól a tulajdonhoz való jog korlátozhatóságáról, ennek dogmatikáját az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában (ABH 1993, 373.), majd ezt követően a 42/2006. (X. 5.) AB határozatban (ABH 2006, 520.) dolgozta ki.

Ez utóbbi határozat a tulajdonhoz való jog korlátozhatóságára vonatkozóan az alábbiakat tartalmazza:

"Az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése határozza meg az alapvető jogok korlátozásáról szóló általános szabályt. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a 8. § (2) bekezdése alapján alapvető jog korlátozása akkor tekinthető alkotmányosnak, ha a korlátozást törvény mondja ki, a korlátozás szükséges és az elérendő célhoz viszonyítva arányos [20/1990. (X. 4.) AB határozat ABH 1990, 69, 70-71.]. A korlátozás elbírálásának részletesebben meghatározott alapelve: alapjog korlátozására akkor kerülhet sor, ha másik alapjog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése más módon nem érhető el, feltéve, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog sérelmének súlya megfelelő arányban áll egymással [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]."

Az Alkotmánybíróság szerint a tulajdonjog korlátozása tekintetében is az Alkotmánynak az alapvető jogok korlátozására meghatározott szabályát és az ennek alapján kialakult alkotmánybírósági gyakorlatot kell alkalmazni. Ennek során figyelembe kell azonban venni az Alkotmánynak a tulajdonjogról szóló 13. §-ából származó sajátosságokat is. Ilyen sajátosság az, hogy a 13. § (2) bekezdése a tulajdonjog teljes elvonásánál a közérdeket jelöli meg egyik feltételként. Erre tekintettel a tulajdonjog korlátozásánál az alkotmányossági vizsgálat egyik szempontja a másik alapvető jog, alkotmányos érték vagy cél érvényesülésének szükségessége, vagy a közérdek miatt fennálló szükségesség [17/2008. (III. 12.) AB határozat].

A vizsgálat másik szempontja itt is - az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése alapján - az arányosság. Az arányosság tekintetében a tulajdonhoz való jog Alkotmányban meghatározott szabályából nem származik sajátos követelmény. Ezért az arányosság általános vizsgálati mércéje alkalmazandó: a korlátozással elérni kívánt cél fontosságának és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlyának összhangban kell állnia [42/2006. (X. 5.) AB határozat].

A tulajdonhoz való jog által védett vagyoni körbe nemcsak a polgári jogi tulajdonjog tárgyai tartoznak, hanem vagyoni jogosultságok is [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.]. [42/2006. (X. 5.) AB határozat].

Álláspontom szerint a törvényjavaslat által biztosított támogatási jogosultság, mint önálló, forgalmazható vagyoni értékű jog a termőföld tulajdonosának tulajdonosi jogosítványait, főképpen a rendelkezés és a hasznosítás részjogosítványát csorbítják. Ez a korlátozás véleményem szerint nem felel meg a szükségességi-arányossági követelményeknek. Ráadásul a támogatási jogosultság, azaz a tulajdonjog korlátozásának alapjává a 2006. évben megkötött szerződéseket, az akkori tényleges használati állapotokat teszi, ez pedig különösen méltánytalan a tulajdonosokra nézve.

3. A jogbiztonság sérelme

A törvényjavaslat továbbá sérti a jogbiztonság követelményét is, tekintve, hogy a 2006-os bázisév megjelölésével, és a támogatási jogosultság 2006-os állapotokhoz rendelésével, visszamenőleges keletkeztetésével a norma címzettjei számára teljességgel kiszámíthatatlan és előreláthatatlan szabályokat alkot.

A termőföld tulajdonosának ugyanis 2006-ban nem állt módjában ismerni a jelenlegi törvényjavaslat rendelkezéseit, így termőföld tulajdonának esetleges bérbeadása jogkövetkezményeit sem mérhette fel. Amennyiben erre lehetősége lett volna, minden bizonnyal a föld használatát nem engedte volna át másnak a kérdéses évben, tekintettel arra, hogy ez a támogatási jogosultság elvesztését jelenti számára. Az érintett törvényjavaslat olyan szabályokat alkotott tehát, amelyek hátrányos helyzetbe hozzák a tulajdonost lényegében valamely múltban megkötött jogviszony alapján. Teszi ezt úgy, hogy a tulajdonjogot álláspontom szerint alkotmányosan nem megengedhető mértékben korlátozza.

Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította: A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. (ABH 1992, 59, 65.)

Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint alkotmányellenessé csak az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható. [41/2008. (IV. 17.) AB határozat].

Az Alkotmánybíróság a kiszámíthatóság és az előreláthatóság követelményéből vezette le a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának alkotmányos elvét. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81-82.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 158.; 4/1992. (I. 28.) AB határozat, ABH 1992, 332, 333.].

A 25/1992. (IV. 30.) AB határozatban megállapította: "[a] jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.

A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is." (ABH 1992, 131, 132.)

Álláspontom szerint tehát jelen törvényjavaslat hatását tekintve nem kiszámítható, és címzettjei számára nem előrelátható rendelkezéseket tartalmaz. A támogatási jogosultság elszakadása a földtulajdontól áttekinthetetlen, kiszámíthatatlan, méltánytalan helyzetet eredményez. 2006-ban nem volt meg a tényleges lehetőség arra, hogy a tulajdonosok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani.

Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint: "[a] jogbiztonság - többek között - megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását." [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81.]

A jogszabályok hátrányos megváltoztatása (...) csak akkor ellentétes a "szerzett jogok" alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást. [...] (731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805-806.)

A törvényjavaslat azzal, hogy a 2006 évben fennállt földhasználati viszonyokra telepíti a támogatási jogosultságot, lényegében a használatra vonatkozó 2006-os szerződések tartalmát változtatja meg. Nevezetesen, az akkor megkötött szerződésekben a földtulajdonos szerződési akarata a támogatási jogosultságról való "örökös" lemondásra természetesen nem terjedhetett ki, a jelenlegi törvényjavaslat értelmében azonban mégis ezzel a jogkövetkezménnyel kell számolnia. A tulajdonos csak azzal a 2006-ban létező szabállyal számolhatott, mely szerint az jogosult a támogatásra, aki a földet ténylegesen megműveli. Ennek értelmében a támogatási jog szorosan kötődik a föld használatának jogához, annak sorsát osztja, azaz adott esetben a bérleti szerződés lejártával, megszűnésével automatikusan visszaszáll a földtulajdonosra. Ennek megfelelően a földtulajdonos a termőföldhöz kapcsolódó támogatási jogosultság sorsáról külön nem rendelkezett a bérleti szerződésben, bízva a hatályos jogszabályokban.

Ehhez képest jelen törvényjavaslat tulajdonképpen visszamenőlegesen módosítja a 2006-os jogviszonyok tartalmát, az (akár véglegesen lezárt) jogviszonyokat a tulajdonosokra nézve kedvezőtlen irányban változtatja meg. Az alkotmánybírósági gyakorlat tükrében álláspontom szerint ez sérti a jogbiztonság alkotmányos alapelvét.

Tisztelt Elnök Úr!

A fentiek alapján, amennyiben a törvényjavaslat ebben a formájában kerülne kihirdetésre, úgy a törvény alkotmányellenes rendelkezéseket tartalmazna, ezért indítványozom, hogy Köztársasági Elnök Úr az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében biztosított jogkörével élve véleményezésre küldje meg az Alkotmánybíróságnak az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről szóló T/5883. számú törvényjavaslatot.

Budapest, 2008. október 28.


Tisztelettel:

Font Sándor
Fidesz - Magyar Polgári Szövetség
országgyűlési képviselő

Értesítési cím: 1358 Budapest, Széchenyi rkp. 19.