Ország:
Magyarország

Tárgy:
"Lex Szász"

Összefoglalás:

Az Országgyűlés 2003. december 15-én 192 kormánypárti képviselő támogatásával, 4 szintén kormánypárti képviselő ellenszavazatával, egy képviselői tartózkodással, illetve az ellenzék szavazástól történő távolmaradása mellett, több európai uniós tisztviselő és intézmény tiltakozása ellenére, elfogadta "A befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló törvényt". Az ellenzék a "Lex Szász" néven emlegetett törvény-tervezetet egyértelműen - a kormányköröket is elérő "bankbotrányt" (lsd.: korábbi számaink) leleplező és felgöngyölíteni igyekvő PSZÁF-elnök - Szász Károly elmozdítása eszközének tekinti. Ezt az értelmezést igazolja, hogy a 2002-es kormányváltás óta a kormányzati erők mindent elkövettek az országgyűlés által 2000-ben, hat évre megválasztott Szász Károly eltávolításáért, de nem tudtak olyan hibát rábizonyítani, ami a jelenlegi - a PSZÁF függetlenségét kellő mértékben biztosító - szabályozási környezetben az elnököt elmozdíthatóvá tette volna.

Elemzés: A törvény számos pénzügyi tárgyú jogszabályt kíván - jórészt hasznos, de kisebb jelentőségű előírásokkal - módosítani. A legfontosabb része azonban az, amely jelentősen csökkenti a pénzügyeket integráltan felügyelő intézmény - európai viszonyok között szigorúan megkövetelt - önállóságát és függetlenségét. Teszi ezt azáltal, hogy a pénzügyminiszter, illetve a miniszterelnök számára erős befolyást biztosít a PSZÁF jövőbeni működésében. A törvény megszünteti az eddigi - országgyűlés által választott - elnöki tisztséget és az elnöki hatáskört új személyi és testületi vezetők között osztja szét. Az intézmény operatív vezetését a miniszterelnök által kinevezett főigazgatóhoz telepíti, az intézmény élére pedig a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök által kinevezett Felügyeleti Tanácsot, illetve annak - a miniszterelnök javaslatára az országgyűlés által megválasztott - elnökét helyezi.

A törvény alapján e testület érdemi hatáskörrel a gyakorlatban nem rendelkezik, a PSZÁF-ot ténylegesen a főigazgató vezeti. (Erre utal az a rendelkezése is, mely szerint a Felügyeleti Tanács legalább havonta egyszer ülésezik. Ehhez képest a PSZÁF hetente átlagosan tizenöt-húsz határozatot hoz.)

A törvény súlyos hiányossága, hogy nem rendezi a jelenlegi, az elnök konzultatív testületeként működő felügyeleti tanács sorsát. A törvény szövegéből nem derül ki, hogy mi történne e testülettel, illetve annak nemzetközi viszonylatban is komoly tekintélynek örvendő kül- és belföldi tagjaival.

A törvény legvitatottabb rendelkezése az átmeneti és záró rendelkezések közé került. E paragrafus szerint "a törvény hatályba lépésének napján megszűnik a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete - e törvény hatálybalépésekor hivatalban lévő - elnökének, elnökhelyettesének megbízatása és köztisztviselői jogviszonya".

Az új törvény egyelőre nem léphet hatályba, mivel szövegét a jogszabályok kihirdetésére jogosult köztársasági elnök - ún. "előzetes normakontroll" keretében - alkotmányossági aggályainak megjelölésével átküldte az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság ugyan ilyen esetekben soron kívül mond véleményt, ám a végleges döntésre minden bizonnyal hónapokat kell várni.

A kizárólag a köztársasági elnök által kezdeményezhető előzetes normakontroll eljárás alatt - az Alkotmánybíróság véleményének kihirdetéséig - a jogszabály hatálybalépése függőben marad. Amennyiben az Alkotmánybíróság nem osztja a köztársasági elnök alkotmányossági kifogásait, úgy a jogszabályt kihirdetik és hatályba lép. Amennyiben azonban az alkotmánybírák alkotmánysértést állapítanak meg, úgy a jogszabály-tervezetből - illetve annak alkotmányellenes részéből - nem lesz törvény.

Alább "A befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló törvénytervezet" kapcsán felmerülő alkotmányossági aggályokat vesszük sorra :

1) Számos törvényi előírás alapján a PSZÁF-nak fontos szerepet kell játszania a pénzügyi piacokat érintő jogszabályok megalkotásában. E kiemelt szerep egyrészről a jogalkotásról szóló törvény azon rendelkezésén alapul, amely szerint a jogalkalmazó szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket érintik. Ezen túlmenően a PSZÁF-ról szóló törvény is rögzíti, hogy az intézmény véleményezési joggal, illetve jogszabály-kezdeményezési joggal rendelkezik a pénzügyi szektort és a felügyelt intézményeket, személyeket érintő kérdésekben. E szabályozási tárgykörben a PSZÁF véleményének kikérése tehát megkerülhetetlen.

Szintén a PSZÁF törvény alapján az intézmény feladatkörét érintő napirendi pontok tárgyalásakor a PSZÁF elnökét a kormány üléseire - tanácskozási joggal - meg kell hívni. Mindezekhez képest értesüléseink szerint a törvénytervezet előkészítési-egyeztetési és véleményezési folyamatában a PSZÁF érdemben nem vehetett részt, illetve Szász Károly a tervezetet érintő napirendi pont tárgyalásánál nem lehetett jelen a kormányülésen.

A kormány ügyrendje szerint a jogalkotási folyamatban felmerülő véleménykülönbségeket egyeztetni kell, illetve az egyeztetés után is fennmaradó vitatott pontokat fel kell tüntetni az előterjesztésben. Úgy tudjuk, a törvénytervezet előkészítése során e kötelező egyeztetés is elmaradt.

Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy "a jogalkotási törvény megsértése (...) önmagában nem teszi alkotmányellenessé a jogszabályt, csak az Alkotmány valamely rendelkezésével való kapcsolatában." Az Alkotmánybíróság ugyanakkor "az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme érdekében, illetve más alkotmányos rendelkezések alapján egyes jogalkotási alapelveket alkotmányos védelemben részesít."

Az Alkotmánybíróság több ízben kifejtette, hogy a törvényalkotási folyamat bizonyos eljárási szabályainak betartása az adott törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért valamely jogszabály megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével.

2.) A PSZÁF-ról szóló törvény jelenleg irányadó rendelkezései alapján Szász Károlyt az országgyűlési határozaton alapuló megbízatásán túl közszolgálati jogviszony is az intézményhez köti. Míg a PSZÁF törvény az elnöki megbízatás, addig a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény a közszolgálati jogviszony megszűntetése tekintetében tartalmaz az önkényesség lehetőségét kiküszöbölő garanciális szabályokat.

Fontos körülmény, hogy a PSZÁF törvény tervezett átalakítása nem eredményezi automatikusan az elnöki megbízatás és közszolgálati jogviszony megszűnését, mivel az intézmény, illetve a korábbi elnöki feladat- és hatáskörök fennmaradnak. Szász Károly jogviszonyai éppen ezért egy olyan kifejezetten róla szóló előírás alapján szűnnének meg, amely figyelmen kívül hagyja a jogviszonyok megszüntetésére irányadó, általános érvényű garanciális rendelkezéseket. E garanciális szabályok szerint az elnököt csak a törvény által felsorolt esetekben, nyilvános indoklás mellett lehetne megbízatásából visszahívni, illetve közszolgálati jogviszonyának megszüntetésére is csak a törvényileg felsorolt esetekben, indoklás mellett kerülhetne sor.

Ezen túl a megbízatás "azonnali" megszüntetését kizárólag felróható kötelességszegés, vagy bűncselekmény elkövetése alapozhatná meg, a közszolgálati jogviszony tekintetében pedig "azonnali" megszüntetésre kizárólag fegyelmi eljárás keretében megállapított vétkes és nagyon súlyos kötelességszegés esetén kerülhetne sor.

A PSZÁF mindenkori elnökének megbízatására és közszolgálati jogviszonyára e garanciális előírások egyaránt vonatkoznak, kizárólag a törvény hatályba lépésének pillanatában hivatalban lévő elnök, tehát Szász Károly jogviszonyai szűnnének meg egy diszkriminatív jellegű, egyéb jogszabályba is ütköző rendelkezés által. A törvénytervezet tehát a PSZÁF mindenkori elnökétől és minden köztisztviselőtől hátrányosan megkülönbözteti Szász Károlyt.

3.) "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam" - mondja az Alkotmány 2. § (1) bekezdése. Az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Kétséges, hogy a törvénytervezet Szász Károlyt menesztő előírása megfelel a jogbiztonság követelményének, és felvetheti a jogalkotással történő visszaélés esetkörét. Tartalmilag ugyanis egy egyedi személyi döntésről van szó, amely - jellegéből adódóan - jogállami keretek között törvényi formát nem ölthet.

4.) Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti". Az Alkotmánybíróság korábban már megállapította, hogy egyedi döntések jogszabályi formában való megjelentetése gyakorlatilag kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának a lehetőségét, és ezáltal sérti a jogorvoslat érvényesülési lehetőségét.

E megfontolás alapján a közszolgálati jogviszony tekintetében mindenképpen felvethető, hogy a tervezett jogszabály-módosítás sérti Szász Károly alkotmányban rögzített jogorvoslathoz való jogát.

Következtetés: A fentiek alapján megállapítható, hogy a köztársasági elnöknek az a döntése, mely szerint előzetes normakontrollra átküldte a törvénytervezetet az Alkotmánybíróságnak, megalapozott volt. A kérdés az, hogy a jelzett valamint a még esetleg felmerülő egyéb alkotmányossági problémákat az Alkotmánybíróság kollektív testülete olyan súlyúnak tekinti-e, amely beavatkozásra készteti.

***

English version

Country:
Hungary

Subject:
"Lex Szász"

Summary:
On 15 December 2003, with 192 ruling party MPs voting in favour, 4 ruling party deputies voting against, 1 abstaining and opposition party MPs boycotting the vote and in spite of objections from several EU representatives and institutions, Parliament passed a new law that will serve as an amendment to various other laws which provide added protection for investors and depositors. The opposition have dubbed it "Lex Szász" after Károly Szász, chairman of the National Supervisory Board for Financial Institutions (NSBFI), Hungary's regulatory agency for banking and securities, since they view it as nothing more than a means of removing him from office for having uncovered and attempted to get to the bottom of the banking scandal (see earlier numbers) that implicates even the government's inner circle.

This interpretation is supported by the fact that the government and its supporters have done everything since taking power in 2002 to get rid of the chairman, who was duly appointed by Parliament in 2000 for a term of six years, but they have been unable to pin anything on him and thus justify removing him in accordance with the law still in effect - which ensures a sufficient degree of independence for the watchdog agency.

Analysis:

The law, officially named the Act on amending certain laws related to increased protection for investors and depositors, would modify numerous finance laws with regulations that are useful for the most part but ultimately of little significance. The most important part of the law, however, is the one that significantly curtails the independence of the body that provides comprehensive oversight of financial institutions - as demanded by European standards. This restriction is brought about by the law's guaranteeing the finance minister and the prime minister a clear say in the future operation of the NSBFI.

It discontinues the post of a chairman confirmed by Parliament and divides the chairman's authority among new individuals and bodies. The institution's day-to-day operations will be run by a director general, who is appointed by the prime minister, and at the top will be a Supervisory Committee, with members appointed by the President of the Republic on the recommendation of the prime minister and a committee chairman confirmed by Parliament on the recommendation of the prime minister. According to the law, this body will have effectively no authority and the NSBFI will actually be run by the director general. (One indication of this is the provision according to which the Supervisory Committee should meet at least once a month. In contrast, the NSBFI issues an average of 15-20 resolutions a week.)

One serious flaw in the legislation is that it fails to determine the future of the current supervisory committee, which acts as an advisory body for the chairman. The law says nothing about what is to become of this body or to happen with its Hungarian and foreign members, who are highly respected even internationally.

The most controversial provision of the law ended up among its transitory and final provisions. According to this section, "the appointment and civil servant status of the chairman and the deputy chairman of the National Supervisory Board for Financial Institutions - who hold office on the date on which this law enters into force - shall expire on the date this law enters into force."

The new law cannot go into effect for the time being since the President of the Republic, who is entitled to promulgate laws, has used his prerogative to initiate a so-called 'preliminary legal review' and, having indicated his concerns about its constitutionality, has sent the law to the Constitutional Court. Although the Court handles such matters with great dispatch, in all likelihood a final decision is not expected for months.

During this constitutional review process, which only the President of the Republic may initiate, the law will be suspended - until the Court announces its decision. If the Court does not share the objections of the President of the Republic with regard to its constitutionality, the law will be promulgated and enter into force. If, however, the members of the Court determine that the law is in breach of the Constitution, the bill - or the part of it that is unconstitutional - will not become law.

Below we list some constitutional concerns raised by the NSBFI bill:

1) Based on numerous laws, the NSBFI must play a key role in drafting laws. This special role is partly based on the provisions of the Act on legislation, according to which agencies that put laws into practice must be involved in writing the laws which concern the interests they represent and protect. Beyond this, the Act on the NSBFI also sets out that the institution has the right to express its opinion and to propose laws on issues tied to the financial sector and to institutions and individuals it oversees. In this area of lawmaking, therefore, it is essential to consult the NSBFI.

Similarly, based on the current NSBFI law, the agency chairman must be invited for consultation to cabinet meetings in which agenda items are to be discussed which affect the scope of duties of the institution.

In contrast, we have learned that the NSBFI was not able to participate in the process of exchanging and reconciling views and drafting the bill, nor was Szász allowed to attend cabinet meetings during which relevant agenda items were discussed. According to the government's rules of procedure, differences of opinion that may arise in the legislative process must be resolved and any unresolved items that remain are to be duly indicated when the bill is submitted to Parliament. As far as we know, though it is compulsory, no differences of opinion were addressed as the bill was being readied.

The Constitutional Court has argued in several decisions that "a breach of the legislation law [...] in and of itself does not render a law unconstitutional. Only a breach of one of the provisions of the Constitution does so." At the same time, the Constitutional Court has also determined that "in the interests of safeguarding the security ensured by the rule of law as described in Article 2 paragraph (1) of the Constitution or based on other constitutional provisions, certain fundamental principles of the legislative process enjoy constitutional protection."

The Constitutional Court has argued on several occasions that Article 2 paragraph (1) of the Constitution requires that certain rules of procedure be adhered to in the legislative process in order for the law in question to be valid. This is why it is not merely if the content of a law is unconstitutional that it is rendered null and void, but also if, during the legislative process, a serious breach of the rules of procedure has been committed which results in the law becoming invalid or whose sole remedy is to scrap the law altogether.

2) According to the provisions of the NSBFI Act currently in effect, apart from his appointment by parliamentary resolution, Szász is also tied to the institution through his civil servant status. Just as this law contains guarantees to prevent the possibility of arbitrary dismissal with regard to his appointment as chairman, so too does the Act on the legal status of civil servants with regard to that aspect of his job.

Importantly, the planned overhauling of the NSBFI Act does not automatically effect the end of the chairman's appointment and civil servant status since the institution and the chairman's previous scope of duties and authority remain. This is precisely why Szász's twin legal status would be terminated on the basis of a law made expressly for him - a law which takes no account of generally applicable guarantees that govern such terminations of status. According to these guarantees, the chairman's appointment can be revoked and his civil servant status terminated only in cases set forth in the law with the reasons made public. Beyond this, a appointment can only be terminated "effective immediately" as part of a disciplinary proceeding in cases in which a criminal or gross breach of duty is determined.

These legal guarantees apply equally to an NSBFI chairman's appointment and civil servant status - except for the chairman in office at the moment the law enters into force. Szász's twin status would thus end as a result of a discriminatory provision that is also in conflict with other laws. The bill, therefore, makes an unfair distinction between Szász and any other NSBFI chairman or civil servant.

3) "The Republic of Hungary shall be an independent, democratic state under the rule of law," according to Article 2 paragraph (1) of the Constitution. In the interpretation of the Constitutional Court, an indispensable element of the rule of law is legal security, which not only requires certain clear legal norms, but also the consistent operation of certain legal institutions.

It is doubtful that the part of the bill that calls for Szász's dismissal would meet the requirements of legal security and it may even suggest a case of abuse of the legislative process. Essentially, a single decision is being taken on an individual, one which - by its very nature - cannot take legal form under the rule of law.

4) "In the Republic of Hungary everyone is entitled to seek a legal remedy, as provided for by law, against decisions of the courts, state agencies or other authorities which infringe his rights or rightful interests," according to Article 57 paragraph (5) of the Constitution.

The Constitutional Court has already determined that dressing up a single decision as a law effectively excludes the possibility of appeal or judicial review and thus eliminates the possibility of legal redress.

Based on this consideration, in respect of Szász's civil servant status, the question arises whether the planned amendment infringes his constitutional right to seek a legal remedy.

Conclusion:

It follows that the decision of the President of the Republic to send the bill to the Constitutional Court for a preliminary legal review was justified. The question is whether the members of the Constitutional Court will take the view that the constitutional problems mentioned here as well as any others that may come to light are sufficiently grievous to prompt them to intervene.

Forrás: Budapest Analyses