Így van ez a szomszédos államokban élő magyarokról szóló törvény esetében is. Számtalan nyilatkozat hangzik el arról, hogy miként viszonyul a "kedvezménytörvény" az európai követelményekhez, de a bizottság megállapításainak pontos és összefüggéseiben helytálló idézésével nem lehet találkozni. Terjedelmes jelentésről van szó, amelynek összefoglaló része nem értelmezhető a dokumentum egésze nélkül. Így fordulhatott elő, hogy még az a jogi értékelés sem hivatkozik helyesen a Velencei Bizottság állásfoglalására, amelyet az Európai Unió bővítési biztosa, Günter Verheugen csatolt a magyar miniszterelnöknek írt és a kedvezménytörvény módosított javaslatát bíráló leveléhez.
Mint a Velencei Bizottság tagja részt vettem a Nemzeti kisebbségeknek az anyaország általi előnyös bánásmódban részesítéséről című jelentéstervezetének véleményezésében és a plenáris vitát megelőző, a szöveget érdemben véglegesítő albizottság vitáiban. Tudom, milyen meggondolások rejlenek egy-egy megfogalmazás, vagy akár csak árnyalatnyi szövegváltoztatás mögött. Szükségesnek tartom, hogy a közvélemény autentikus forrásból tájékozódhasson arról, mit is mondott valójában a Velencei Bizottság.
A Velencei Bizottságtól a román kormány a magyar kedvezménytörvény véleményezését, a magyar kormány viszont az európai gyakorlat áttekintését kérte. A bizottság az utóbbi kérést vette napirendjére, mert nem kívánt döntőbíró lenni egy magyar-román vitában. A jelentés Ausztria, Szlovákia, Románia, az Orosz Föderáció, Bulgária, Olaszország, Magyarország, Szlovénia és Görögország külföldön élő "nemzeti közösségei" számára nyújtott kedvezményeit vizsgálja, s következetesen tartózkodik az egyes államok által alkalmazott megoldások értékelésétől.
A bizottság megállapítja, hogy kialakulóban van a kisebbségvédelem új és eredeti formája. A magyar kedvezménytörvény nem példátlan, egyszeri, kirívó jelenség (mint Románia állította), hanem a kisebbségvédelem új, megengedett és pozitív irányzatának része. A bizottság tehát a kedvezménytörvények megjelenését pozitív fejleményként értékeli, de az eltelt időt nem tartja elegendőnek ahhoz, hogy nemzetközi szokásjog kialakulásáról beszélhessünk. (A törvények az osztrák kivételével mind a kilencvenes évek második felében keletkeztek.) Szokásjog híján a bizottság azzal a feltétellel tartja megvalósíthatónak és legitimnek az anyaországok egyoldalú kedvezménytörvényeit, hogy azok megfelelnek négy elvnek. Ezek a következők: az államok területi szuverenitása, a szerződések tiszteletben tartásának elve, az államok közötti barátságos viszony és végül az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartása, különös tekintettel a diszkrimináció tilalmára. Mindemellett a bizottság leszögezi, hogy a kisebbségvédelem fő eszköze továbbra is a többoldalú és kétoldalú szerződések rendszere marad.
A Velencei Bizottság hét követelményt határozott meg, melyek teljesítése esetén egy kedvezménytörvény megfelel a fenti nemzetközi jogi elveknek. Ezek az "ajánlások" azonban nem értelmezhetők önmagukban, sőt külön-külön nézve akár egymás ellen is kijátszhatók. A teljes jelentés ismeretében azonban világos, hogy melyik feltétel melyik nemzetközi jogi elvet alkalmazza a kedvezménytörvényekre.
Az alapkérdések sorában tisztáznunk kell a "nemzet" fogalmát; hiszen a viták mögött az állam és a nemzet viszonyára vonatkozó elérő koncepciók állnak. Az "államnemzet" szilárd és formális fogalma szerint a nemzet egy adott állam állampolgáraiból áll. Ezzel áll szemben a közös nyelv, kultúra, esetleg etnikum tartalmi jegyeivel körülírt nemzetfogalom. Sok állam doktrínájában, sőt sok nyelvben is az államnemzet számára foglalt a "nemzet" szó. Románia keményen harcolt annak elfogadtatásáért, hogy minden román állampolgár a román nemzet tagja - a magyar nemzetbe viszont csak a magyar állampolgárok tartoznak. Hasonló nézet tükröződik Verheugen levelében, amely kifogásolja az olyasféle kifejezéseket, mint "az egységes magyar nemzet", a "Magyarországról és a magyarságról szóló információk", a "magyar nemzeti hagyományok", a "szomszédos államokban élő magyar nemzeti közösségek". Valóban vannak terminológiai (sőt fordítási) nehézségek. Számos európai dokumentumban a nationality állampolgárságot jelent. De a nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezményben (1995) nem lehetett megkerülni a national jelző másik értelmét sem. Igaz, hogy az Európa Tanács tagállamai nem tudtak megállapodni a definícióban, de "pragmatikus megközelítésként" azt a magyarázatot fűzték a fogalomhoz, hogy a nemzeti kisebbséget a közös vallás, nyelv, hagyományok, kulturális örökség és - kiegészítően - az etnikum határozza meg. A kedvezménytörvények szóhasználata sokféle, s a fordítások további bonyodalmakat okoznak. Az olasz, a szlovén vagy a görög jog például használja az "őshonos" nemzetiség fogalmát. Másutt külföldön élő, vagy határon túli bolgárokról, szlovákokról, román, portugál közösségekről szólnak. Az orosz törvény (nota bene: idegen állampolgárságú) "honfitársakra" vonatkozik, az osztrák törvény a "dél-tiroliakat" deklarálja egyenjogúnak Ausztria állampolgáraival. (Valljuk meg, furcsa is lenne osztrák nemzetről beszélni).
A Velencei Bizottság úgy tért ki e probléma elől, hogy "kin-States"-ről (anyaállamokról) és "kin-minorities"-ről (rokon-kisebbségekről) beszél (az utóbbiak a "home-State", a "lakóhely szerinti állam", a "szülőállam" állampolgárai). Románia tiltakozása ellenére ez maradt a szóhasználat. Alig másfél év eltelte után máris széles körben és nagy megkönnyebbüléssel használják ezeket a terminusokat nemzetközi konferenciákon és cikkekben. E fogalmak annak elismerését tartalmazzák, hogy létezik az államhatárokon túlnyúló nyelvi, kulturális, hagyománybeli, esetleg vallási, etnikai közösség is, és az anyaállam jogosan gondoskodik más államokban élő, más állampolgárságú nemzetrészeiről, egyéni és közösségi szinten is. Ezt a közösséget magyarul nemzetnek hívják. A görög jog "homoghenís" megjelölésén sem akadt fenn Európa, pedig a genos éppúgy leszármazási közösség, mint a nemzet(ség). Fordításokban nyugodtan élhetünk a Velencei Bizottság szakkifejezéseivel. Arra azonban senki nem kényszeríthet minket, hogy az általa megszokott nemzetállami koncepció fogalmait használjuk. Most már kétségtelen ugyanis, hogy van egy másik, szintén eurokonform fogalomrendszer is. Akinek vörös posztó a "nemzet" szó, annak a kinship elismerése nem kevésbé az: vér(!!)rokonság, törzsiség! A fogalomhasználatra vonatkozó elfogult és alaptalan kifogásokat tehát vissza kell utasítani. Átkozott legyen, aki rosszra gondol. A Verheugen-levél hivatkozásával ellentétben a Velencei Bizottság a nemzet és a kisebbségek megjelölése kapcsán egyáltalán fel sem vetette, hogy az "sajátos politikai kötelék" létrehozását célozná az anyaállam és a kisebbségi személyek között. Ennek elkerülésével kizárólag a kedvezményre jogosító igazolványokkal összefüggésben foglalkozott a bizottság.

A Velencei Bizottság legelőször is az államok területi szuverenitásának kérdését tárgyalta. Megállapította, hogy külföldi állampolgárokra vonatkozó jogszabályokat kibocsáthat az állam, ha azok a saját területén hatályosulnak. (A Bizottság példája szerint saját egyetemeire az állam egyoldalúan annyi ösztöndíjat adhat a határon túliaknak, amennyit akar.) Ha azonban az anyaállam a támogatást külföldön, kisebbsége lakóhelyén nyújtja, akkor az ilyen jogszabályok végrehajtásához meg kell szereznie az adott állam egyetértését, hacsak annak beleegyezése nem vélelmezhető nemzetközi szokások alapján. A Velencei Bizottság részletes jelentéséből egyértelműen kiderül, hogy a kisebbség (külföldi) lakóhelyén az anyanyelven folyó oktatás, valamint a tanulók és intézmények anyaállamtól származó támogatása tekintetében "legalábbis jó viszonyban lévő államok között" vélelmezni lehet az állampolgárság szerinti állam beleegyezését. Az egyoldalú kedvezmény "nyilvánvalóan kulturális célú gyakorlatát számos állam kifejlesztette", ez "széles körben elismert". A bizottság szerint például csak akkor van szükség az állam kifejezett hozzájárulására a területén folyósított külföldi támogatáshoz, ha a kisebbségi diák olyan tanulmányokat folytat, amelyek nem állnak kapcsolatban az anyaállammal (illetve annak kultúrájával).
Megerősíti a fentieket az a két szabály, amelyet a Velencei Bizottság az alapjogok, különösen a diszkrimináció tilalmának tiszteletben tartása érdekében fogalmazott meg. Ezek szerint a nemzeti kisebbséghez tartozó személyeknek a nevelés és kultúra területén adható támogatás, amennyiben az a kulturális kapcsolatok erősítésének legitim célját követi, és e céllal arányos. A nevelés és kultúra területén kívül csak rendkívüli esetekben adható támogatás, ha annak legitim célját és arányosságát bizonyítják. A diszkrimináció (és azon belül a nemzetközi emberi jogi egyezmények által külön is említett etnikai megkülönböztetés) tilalma olyan főszabálya, amely számos kivételt enged. A bizottság az idézett kulturális céllal összhangban és arányosan megengedhetőnek tartja a pozitív diszkriminációt. Az Európai Unió sokat emlegetett egyenlőségi követelményeit hasonló differenciáltsággal kell majd kezelni; figyelemmel arra, hogy kedvezménytörvények uniós tagállamok (Ausztria és Olaszország, Németország és Dánia) között is érvényben vannak. A bizottság álláspontjával tehát egyáltalán nincs összhangban a Verheugen-levél azon megállapítása, hogy etnikai alapú megkülönböztetést jelent, ha csak a magyar nyelvű oktatásban részesülő magyar diákok, illetve a magyarul oktató pedagógusok kapnak támogatást. A levél azt "ajánlja", hogy az ilyen támogatást általában a magyar nyelv és kultúra támogatására fordítsák. A Velencei Bizottság azonban pontosan megkülönbözteti a saját nemzethez tartozó külföldiek egyoldalú támogatását és az anyaállam kultúrája ismeretének általános elősegítését mindenki számára. A bizottság az előbbi lehetőséget igen szűkre veszi, mert az oktatásban és a kultúrában megköveteli a nemzeti jelleget meghatározó elem - a magyarokat illetően gyakorlatilag a magyar nyelv - jelenlétét. A hagyományőrző, zárt, főleg falusi közösségek felbomlásával a kisebbség túlélése szempontjából ma már döntő jelentősége van a kisebbség társadalmi szerkezetének, kiváltképp - nemcsak humán - értelmisége megmaradásának. A velencei állásfoglalás ennek ellenére a román vagy szlovák nyelven mérnöknek vagy orvosnak tanuló magyar hallgató támogatását kizárja. Biztosan nem kifogásolja azonban a magyar nyelvű iskola magyar diákjának és tanárának, s csakis azoknak a kedvezményezését.
Az egyéb, nem kulturális kedvezmények tekintetében sem mondott ki a Velencei Bizottság abszolút tilalmat, amire hivatkozva a Verheugen-levél kizárja a legitim célok közül a hátrányos helyzetű települések népességmegtartó erejének fokozását, a falusi turizmus fejlesztését. Más kérdés, hogy a gazdasági támogatások különös ellenállásba ütközhetnek, mint ahogy ezt a munkavállalással kapcsolatban tapasztalhattuk is.
A jószomszédi kapcsolatok és a szuverenitás elvét egyaránt érinti a kedvezményre jogosító okmányok ügye. A bizottság határozottan kimondta, hogy az anyaállam nem ruházhat át hivatalos funkciókat határán túli civil szervezetekre vagy egyházakra; az igazolványokat a konzulátusoknak kell kiállítaniuk. A kedvezményezettek körét pontos és objektív ismérvekre kell alapozni: a nemzethez tartozás puszta deklarálása vagy a több törvényben is előforduló nemzeti "tudat" nem elég. Viszont a leszármazás igazolása vagy (legalább passzív) nyelvtudás elegendő lehet. A nemzetiségi szervezetek csupán "információt" adhatnak ezen ismérvek meglétéről, de semmilyen ügydöntő ajánlást nem tehetnek. A magyar törvény e tekintetben módosításra szorul. Végrehajtási rendelete, a magyar-román egyetértési nyilatkozat s a gyakorlat már a velencei követelményekhez igazodott.
Az igazolványok kiadási eljárását és tartalmát azért elemezte hosszan a Velencei Bizottság, mert ebben látta azt a veszélyt, hogy a kedvezményre jogosultság "politikai köteléket" hozhat létre az anyaállammal. Ezért követelte meg, hogy az anyaország által kibocsátott igazolvány csak a kedvezményekre való jogosultság igazolására szolgáljon; azaz ne helyettesíthesse az útlevelet vagy a személyi igazolványt. A magyar törvény igazán nem megy el odáig, mint több anyaállam, amely diplomáciai védelmet nyújt más állampolgárságú "honfitársainak". Az viszont általánosnak mondható, hogy az igazolványok fényképet, személyi adatokat tartalmaznak. Sőt, az anyaállam címerét is. A magyar törvény tervezett módosítása szerint a magyarigazolvány tartalmazni fogja a "tájékoztatást arról, hogy az igazolvány nem minősül személyazonosító igazolványnak, úti okmánynak, és határátlépésre nem jogosít". Érthetetlen tehát, hogy a Verheugen-levél e módosítás ismeretében miért veti fel - az igazolvány külseje miatt - a politikai kötelék kockázatát.
Végül a Velencei Bizottság részletesen foglalkozik a szerződések betartásának nemzetközi jogi elvével. Kijelenti, hogy a külföldi kisebbségnek nyújtott egyoldalú kedvezmények csakis a lakóhely országának kifejezett vagy kétségtelen hozzájárulásával terjedhetnek ki olyan ügyekre, amelyeket kétoldalú egyezmények bizonyíthatóan szabályoztak. Egyoldalú lépésekre csakis a vita rendezésére igénybe vehető eszközök kimerítése után kerülhet sor. Korábbi (nyugat)-európai tapasztalatok (például az olasz- osztrák viszony tapasztalatai) magyarázhatják azt a törekvést, hogy ne nyújtsanak egyoldalú kedvezményeket mintegy szankcióként a kisebbségvédő szerződések végre nem hajtása miatt. Az új kedvezménytörvényekben azonban másról van szó. A nemzetközi jog alapján az állampolgárság szerinti államnak joga van integrációs politikát folytatnia, s nem kötelessége fellépni a más nemzetiségűek természetes asszimilációja ellen. Ez ellen a kétoldalú egyezmények sem védenek. A Velencei Bizottság állásfoglalása éppen azért jelentős, mert elismeri, hogy a (mintaszerű kisebbségpolitika esetén is fenyegető) természetes asszimiláció fékezése az anyaállam legitim érdeke, és evégett egyoldalú lépéseket is tehet. Ennek megfelelően a Velencei Bizottság szerint az intézkedések jogosságának egyedüli mércéje az, hogy azok az eredeti nyelvi és kulturális kapcsok megtartására irányulnak-e. Ehhez már csak annyit kell hozzátenni, hogy a szóba jöhető egyezmények és a bizottság jelentése szerint a kedvezmények a nemzethez tartozó külföldi állampolgároknak és azok szervezeteinek egyaránt adhatók.

Sólyom László, Népszabadság, 2003. január 24.